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Teoría del Interés
Público de la Regulación
Jorge Pérez
INTRODUCCIÓN
La
teoría del interés público de la regulación supone que los sistemas
regulatorios se establecen en respuesta a objetivos de interés
colectivo; los cuales pueden ser adelantados por agentes que responden a
los parámetros trazados por el principal. Usualmente en los espacios
regulatorios los actores son representados por agentes;
los cuales pueden
depender tanto de organizaciones públicas como privadas, bajo parámetros
formales que les obliga a actuar a favor de las preferencias de los
representados. Así, el concepto de interés público recibe sustancia a
través de su identificación con los intereses de ciertos grupos, para
alcanzar un equilibrio entre las fuerzas en conflicto de modo que se
promueva el bienestar colectivo.
PERSPECTIVAS
A través del tiempo el objeto de la teoría del interés público de la
regulación, ha tomado las siguientes perspectivas:
a) Como un concepto
equilibrador en donde el interés público resulta a partir de la
satisfacción simultanea de aspectos selectos de varios intereses
particulares distintos; donde el resultado equilibrador satisface los
intereses que hasta cierto punto pueden estar en lucha o competencia.
b) Como un concepto
negociador en donde intereses particulares conceden parte de lo que
desean de modo que el resultado general sea en pro del interés público.
c) Como un concepto de
intercambio, en donde los intereses particulares afectados por la
regulación proporcionan algún servicio costoso u otro beneficio que se
juzga en el interés público, a cambio de ciertos beneficios privados
para quienes proveen los servicios.
d) Como un concepto
traslapado de metas nacionales o sociales en donde algunos objetivos
colectivos se plantean como de interés publico por encima de los
privados.
e) Como un concepto
paternalista, particular o unitario dictado por alguna autoridad, en
donde el interés público se iguala con las preferencias de una persona,
grupo, organización o sistema particular.
Las teorías del interés
público algunas veces han emanado conceptualmente ante abusos
recurrentes de actores, o por el obstáculo que el comportamiento de
algunos actores significa para el cumplimiento de las objetivos
nacionales; de donde se puede extraer que la regulación en algunos casos
podría responder intencionalmente a problemas de las relaciones sociales
económicas o no-económicas entre los actores, para buscar ajustes
empíricos a abusos dados; por lo que las normas soberanas a través de
organizaciones autónomas o independientes, o por medio de los órganos
tradicionales del poder público (legislativo, judicial o administrativo)
sustentan la respuesta con piezas regulatorias.
EL INTERÉS PÚBLICO
El
término de interés público se ha usado a lo largo de la historia con
diferentes significados, desde la noción de "precio justo" desarrollada
por la iglesia en oposición a la noción legal romana de "precio
natural". La concepción natural era justificada en cualquier tipo de
intercambio de común acuerdo entre los actores; a diferencia del "precio
justo" que suponía la coerción implícita en el intercambio, lo cual
justificaba la intervención del estado en actividades económicas
privadas. Santo Tomás de Aquino entendía por "precio justo" el que
reembolsa los costos de producción. Mitnick (1989) sintetiza que la
noción del precio justo implicaba las obligaciones de las profesiones
comunes de servir a todo aquel que requiriera un servicio seguro y
adecuado, sobre una base de igualdad, que en contrapartida contemplaba
el derecho de protección a la propiedad privada, derecho de recibir un
"precio razonable y justo" y no estar obligado a cargar con pérdidas.[1]
Los
gremios medievales regulados estrictamente tenían como obligación servir
a precios razonables, a cambio de lo cual recibían el monopolio del
comercio de bienes y servicios. Con el impulso de las ideas de Adam
Smith, la nueva doctrina del
Laissez Faire
arribó con una
ola de desregulación, con lo cual la idea del interés público pierde
fuerza, ya que según Adam Smith el actor económico individual
generalmente no promueve el interés público ni sabe que tanto lo hace.
Con lo cual realmente no se abandona el interés público a favor del
privado, sino que se realiza como resultado inconsciente de la acción
privada.
FUNDAMENTO TEÓRICO
La teoría del
interés público como fundamento teórico de la regulación es el resultado
del desarrollo de varios enfoques que tienen características afines;
diversos autores han aportado a esta teoría sus productos conceptuales,
de los que se resaltan los siguientes según tipología aportada por
Mitnick (1989):
a) Las
categorías de Banfield (1955) se dividen en categoría unitaria, donde el
todo puede concebirse como un solo conjunto de fines que pertenecen
igualmente a todos los miembros del público; y una categoría
individualista donde los fines de la pluralidad del conjunto son
simplemente los fines agregados de los fines del individuo. Las
unitarias a su vez incluyen las orgánicas y las comunales. Las orgánicas
donde la pluralidad configura una entidad con fines que pueden diferir
de los individuos que la componen, y la comunalista donde los fines son
compartidos universalmente o casi universalmente por todos los
individuos. Las concepciones individualistas incluyen utilitarios, en
donde los servicios individuales tratados igualitariamente, se agregan
para ver si resulta una ganancia neta que indica la presencia del
interés público;
cuasi utilitario,
en donde se da más peso a la utilidad de algunos sobre la de otros en el
proceso de agregación, e individualista calificado, en donde se excluyen
ciertos fines de los objetivos de los individuos agregados para
descubrir el interés público.
[ 2 ]
b)
Leys y Perry (1959) dan significados formales relacionados con la acción
gubernamental, y sustantivos que describen los objetos que debería
perseguir la acción gubernamental, que además incluyen concepciones
utilitaristas o agregacionista (la maximización de los intereses
particulares), la decisión resultante del uso de procedimientos
adecuados, y una concepción normativa del orden público.
[3]
c)
Schubert (1960) identifica tres categorías: la categoría racionalista
determinada por el gobierno, que actúa de acuerdo con los valores
presentes sostenidos por la mayoría o por conjuntos de grupos. La
categoría idealista, en la conciencia de los decisores; y la categoría
realista, donde el gobierno media los intereses en conflicto con el
interés público.
[4]
d)
Held (1970) construye sus categorías a partir de considerar la relación
entre las afirmaciones del interés público y los intereses individuales.
Categorías de preponderancia donde el interés público coincide con la
afirmación de quienes cuentan con una preponderancia de intereses
individuales; del interés común, donde el interés público se iguala con
aquellos intereses que comparten todos los miembros de la sociedad; y la
categoría unitaria, según la cual es justificable suponer o apelar a un
solo esquema ordenado y coherente de valores.
[5]
e)
Cochran (1974) presenta cuatro categorías: la normativa, donde el
interés público se vuelve un estándar ético para evaluar políticas
públicas; la abolicionista, donde incluiría a teóricos que prescinden
del concepto; los teóricos del proceso que definen el concepto con
referencia a los procesos políticos, donde una concepción agregacionista
considera al interés público como una suma de intereses, otra como un
choque de intereses, y otra que lo considera como el proceso democrático
de conciliación de intereses o como un procedimiento justo.[6]
f)
Mitnick (1989) considera que desde una esfera unitaria existiría solo un
conjunto particular de preferencias, que puede ser sostenida normativa,
dictactorial, o comunalmente. Desde esferas combinatorias existen
conjuntos múltiples de preferencias. La semejanza de los conjuntos de
preferencias que sostienen todas o casi todas las unidades de los
miembros de la política es el factor determinante, donde se distinguen
tres situaciones de consensualidad: unanimidad, cada conjunto de
preferencias es idéntico a cualquier otro; de Pareto, cada miembro
sostiene el mismo conjunto de preferencias o es indiferente; y tercero,
consensual mayoritario, donde el mismo conjunto de preferencias debe
sostenerse por todos o casi todos los miembros de la política, y donde
las preferencias de las minorías son tratadas como irrelevantes. Por
otro lado, como agregación pluralista, existen conjuntos múltiples,
distintos de preferencias, que reflejan en general distintos conjuntos
de valores. Desde una perspectiva participativa se pueden determinar las
preferencias por reglas para tratar a todas las preferencias
indistintamente de su naturaleza, a través de procedimientos
especificados. O el no determinado por reglas, donde la determinación
del interés público incluye la participación o no a través de una regla.
Determinado por reglas, los conjuntos de preferencias se evalúan o
agregan de acuerdo con algún criterio; el resultado es el interés
público, que puede ser el resultado de una suma
Benthamita de
utilidades (sumando medidas de satisfacción individuales); una regla de
decisión de la mayoría para determinar que es del interés público, o un
esquema de peso para distinguir conjuntos de preferencias, como también
la posibilidad de excluir de entrada ciertas preferencias, o el
otorgamiento de pesos positivos o negativos. Por otro lado, en lugar de
agregarse pasivamente las preferencias de acuerdo con una regla, se
enfoca hacia el seguimiento de ciertos procedimientos, lo cual permite
que todos los actores se involucren activamente en el proceso de toma de
decisiones. La participación activa implica una confianza en el sistema
regido por reglas de preferencias múltiples agregadas pluralísticamente
a un sistema de interés público para cualquier caso.[7]
Luego
de vistas los diversos enfoques que sustentan la teoría del interés
público de la regulación, un problema básico que resalta es racionalizar
una decisión tomada colectivamente que resulta de la agregación de
múltiples conjuntos de preferencias, en un solo conjunto de preferencias
explicativo, para reducir la incertidumbre para todos los actores
involucrados en un sistema regulatorio, donde los procesos de
racionalización que requieren fundamentar las decisiones de las
organizaciones regulatorias dependen de la solidez de los acuerdos
básicos sobre las preferencias materializadas, de lo contrario sus
tareas se verán afectadas.
La teoría del
interés público se centra en la idea de instituir o desarrollar
regulación en consideración de los objetivos colectivos, y no solo tomar
en cuenta las preferencias de un grupo, sector o individuos. La teoría
del interés público permanece en el juego a pesar de los obstáculos
teóricos y prácticos que usualmente se le enfrentan; pues es una
realidad irrefutable la existencia de objetos de decisión regulatoria
que eminentemente son de interés colectivo. La permanente amenaza de la
"captura" que se cierne sobre cualquier tipo de sistema regulatorio en
cualquier país de occidente o no-occidente, desde la perspectiva de la
teoría del interés público de la regulación no desvirtúa la existencia e
importancia de los bienes públicos y recursos de propiedad común, que
indudablemente son de interés colectivo.
NOTAS:
1
MITNICK, B. M. (1989) La Economía Política de la Regulación. Fondo
de Cultura Económica. México.
Pág. 259.
2
Bibliografía recomendada: BANFIELD, Edward. (1955) "Note on
Conceptual Scheme" en M. Meyerson y E. Wanfield.
Polítics, Planning and The Public Interest.
New York. Free Press.
3
Bibliografía recomendada: LEYS, W.A. & Perry, C.M. (1959).
Philosophy and The Public Interest. Chicago Press. Chicago.
4
Bibliografía recomendada: SHUBERT, Glendon. (1960) The Public
Interest. Glencoe III. Free Press.
5
5
Bibliografía recomendada: HELD, V. (1970) The Public Interest and
Individual Interest. New York. Basic Books.
6
Bibliografía recomendada: COCHRAN, Clarke. (1974). Political Science
and The Public Interest.
Journal Of Politics.
Mayo de 1974, 36(2):327-55.
7
MITNICK, B. M. La Economía Política de la Regulación. Fondo de
Cultura Económica. México. 1989. Pág. 110.
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